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祖堂地交易門檻擬放寬 4成本地農場何去何從?原居民會賣地發達?

最近政府放風打算放寬祖堂地買賣門檻,由以往需要所有持份者同意/無人反對,放寬至只須8成同意就可以進行交易。

這項政策自2018年開始,被鄉事中人提上鄉村政治的舞台,至今年終於「成功爭取」。如果直接閱讀,或者會覺得「原居民今次發達啦」。然而,為祖堂地的交易限制解套,固然可以激活祖堂地買賣,釋放大量土地。不過,如果此舉最終引致原居民社群將祖堂地大量轉售,反而削弱自身與政府的談判籌碼。

在解讀之前,就要先認識祖堂地是如何運作。祖堂是新界獨有的土地持有制度,這是源於華夏以宗族為經濟、行政、土地分配單位的傳統,並被當日的殖民地認可,設立「祖堂」制度承載這種土地持有方式。現時新界有約4000個祖、約2000個堂;而「祖」和「堂」很多時不只擁有一塊土地權益。至於面積,商會指祖堂地佔地2000平方公頃,根據政府放風最新數字則指有2400公頃。然而對於這個數字,如非政府主動公佈、或者民間進行超大型的產業調查,應該比較難證實。

「祖」一般是以先人,又或者一族的開基者創立,並由創立人的男性嫡系子孫相傳,因此「祖」通常是人名,例如「鄧輯伍祖」、「文永壽祖」等,這些「祖」一般都是當年比較重要的祖先。在實際運作裡,通常「祖」會被稱為「太公」、「太太公」,後者的地位又會比前者高。

至於「堂」,通常是指「祖」或一些「祖」所賜予、供給的土地作為集體產業,並建立由親屬組織出來的集團。這些「堂」可以實質上有一個實體地方,也可以是一個概念,作為族產的管理集團。理論上,「堂」是不可以變賣或轉讓,也不得分家或割出,只能以父系親屬承繼。有些「堂」以「會」、「圍」的名議出現,但當中的歷史尚有待發掘。而「祠堂」也可以一種「堂」,所以侯強所講的「只要有錢祠堂都可以賣」,也是在講祠堂地。

根據《新界條例》,每一個祖堂都由司理(manager)管理,人數不定。研究新界歷史多年、樹仁大學社會學系張少強博士曾指出多起上來可以有300個司理,但在之前的個案查冊裡,也會出現一個祖只有3-4位司理的情況。出任司理也要向以前的理民官、今日的新界區民政事務處註冊,需要得到特設祖堂事務處的批准。司理的更迭並不如想似般多,一般是因為族內長老的逝世才會再選,選舉方法通常以族中家法處理。

不過要留意的是,祖堂地真正的擁有人是「持份者」而非司理——當然司理本身也必定是持份者,然而在法律上祖堂地的擁有權,是屬於所有「祖堂成員」,司理只是法律上或與政府交流時的代表。2003年政府打算修訂《城市規劃條例》,建議將祖堂司理視為業權人,當時新界多個祖堂司理紛紛向草案委員會提出反對,其中八鄉多個祖堂司理的反對信中,認為司理只是義務協助祖堂「處理日常瑣事、安排春秋二祭,或代誌收支賑目;而祖堂之物業及金錢,絕非司理個人擁有,而屬該祖堂子孫共有之財物。」所以如果祖堂出現違法行為,理應由全個祖堂所有持份者一齊承擔,而不應由司理一人認罪。

這段文字也帶出現時祖堂地的一個情況:祖堂地要進行買賣交易,必須要所有持份者同意或不反對才能進行(《新界條例》第15條);不少原居民家族龐大,其海外分支可能也在持份者名單之中,要收集所有司理簽字買賣成本極高;另一種情況是,司理去世後未有指定繼承人,或族內有不同意見,令地契上的司理人無法執行買賣決定,令到買賣無法進行。因此,不少宗室都會傾向將祖堂地出租,然後按每房之間人數或自訂協議分配租金;近年就更多將祖堂地棕地化,發展物流產業,賺取更高回報。祖堂地另一特點是幾乎不可能成功逆權侵佔,因為要證明祖堂已無法執行土地業權人職責的門檻很高,同時幾乎也沒有方法證明整個祖堂已不存在。

由於祖堂地買賣極為困難,因此只有能發展丁屋的祖堂地不多,而有些祖堂地又因為上一代司理已以廉租租予非原居民耕作和居住,令到租金收入也受限。不過近年一些祖堂地出現一種「外判管理」的方式,將收租、管理、會計等外判一家公司管理,公司再以接收管理權為由加租或要求原有租客遷出,2017年7月,屯門泥圍菜園村一些由屏山「鄧輯伍祖」持有的土地,管理權外判予一間公司,新公司為賺取更高收入就大幅加租超過100倍,又以各種手段命令村民必須服從,否則「後果自負」。

由此可見,由於祖堂地買賣困難,宗族無法通過祖堂地獲取最大利益,於是發展出不同方法,以希望增加宗族收入。如果將現時放風消息,將交易買檻由100%同意下降至只須80%持份者同意,那本意為祖先為子孫留地的祖堂地,會大批被交易出去嗎?這又未必。

新界的政治、土地行政的爭議,不宜「直線」地解讀。從土地行政歷史的源流和發展中,殖民地政府以至今日的特區政府都無法完全解讀整個文化語言,以至今日新界原居民繼續搬出明清律法作為土地行政的依據,這是雙方都刻意留白作為談判及維持地區穩定的緩衝。

新界鄉事派至今在香港政治舞台仍然擁有影響力,很大程度是基於鄉事及原居民所擁有大量新界土地業權,如果原居民將祖堂地大規模地出售予財團,此舉會同時失去與政府對話的政治本錢。在新界收地的過程中,財團即使有能力收購原居民個人持有的土地,但無法完全說服祖堂出售土地的話,不少發展項目將因此受到阻礙,或者要避開祖堂地進行。如果轉售限制放寬,其中一個出現的情況,是以新界為基地的小財團將會購入這些土地,繼而以業主身份爭取與已擁有其他土地的財團合作發展;又或者財團可以游說宗族內較大規模的房數,然後與這幾房人合作發展。簡單來講,就是肥水不流別人(財團)田,自己無大份,都要揸實細份。

另一方面,根據兩年前農業界一項調查顯示,4成4農場有租用祖堂地上,在有租用祖堂地的農場中,「全面位於祖堂地」和「二分之一位於祖堂地」 佔其中足足6成6,比例並不低。

農場都有租用祖堂地,是由於祖堂地因昔日的買賣或祖堂規矩限制,無法輕易轉手而長期維持農業用途。雖然調查並無統計祖堂地作農地用途的有關面積,然而如果祖堂地轉手限制放寬,無論日後發展如何,租用農地耕種的農夫,必定首當其衝面臨被收回,這對日漸萎縮的本地農業肯定造成負面影響。

政府2015年提出新農業政策,除了發展農業園之外,亦打算劃出「農業優先區」(APA),規劃上保障擁有優良水土資源的農地繼續維持農用。不過,發展局局長黃偉綸今年3月發言時提及APA的顧問研究,目前亦都是「積極推行中」,至今仍未有具體數字、以至研究方式為業界所知,農業優先區會否作為分區規劃大綱的其中一個受限制土地規劃用途,亦是未知之數。業界其中一個憂慮,是APA未落實、農戶就因發展、以及今次的祖堂地交易門檻放寬,祖堂及其他業主亦沒有受到APA農業優先的限制,可以隨時不再將土地繼續租予農戶。

農業界根本完全無法、無機會介入上述原居民與政府之間的紛爭,也無法發揮影響力而任由其發展。而原居民社群又是否真的會因為這個政策廣泛地得益,亦似乎無法驗證。但有一樣可以肯定的是,絕大多數祖堂持份者都是男性原居民,女性原居民根據「傳統」而無法有份決定相關交易事務,意味這數以2000公頃的土地,在制度上排排拒女性的參與。無論是農戶抑或女性原居民,似乎在這項政策的討論中沒有角色。

無論是土地、人力資源,農業界所面臨的挑戰都十分巨大。與其說是危機,這個時刻可能是土地最後一次向香港人叩問:農業對我們——以「香港人」作為主體的我們,可能已沒有存在的意義?大家覺得農業需要保留,當中的道德判斷是否足以抵擋發展洪流?民間如何游說進步原居民?他們又如何在高齡化的鄉村政治中發揮影響力?民間有資源可以無視政府、實踐理想中的農業景觀嗎?