對城規程序的角力與理解落差,精簡之後殊途同歸?

昨日分享了「城規程序」到底是怎樣一回事,那到底「精簡」後的城規程序,對日後面臨改劃的鄉村或社區,以及守村運動有何衝擊?

在過去一段長時間,城規會以及規劃署能否在遏止鄉郊土地破壞、是否能夠對改劃申請作出符合公眾利益、尊重少數權益的決定,社運團體與環團有不同理解。

社運及土地運動團體所參與的城規抗爭,多數是出於對城規程序本身不公義的不滿,加上改劃後往往造成村民與農戶被迫遷,對這一派別而言,即使是現時未被「精簡」的城規會,因為其組成不民主(全由行政長官委任)、以及審議過程不透明(會議過程不公開),生活在被改劃地段上的人,在審議期間只有在申述、以及第二輛申述可以發表意見。

而最終這些改劃均會無視村民及市民數以千計、萬計的反對意見而通過。上述種種的運作,都令到城規會在受拆遷村民以及土地運動參與者眼中,城規會就如政府的橡皮圖章一樣。

而在部分環保團體眼中,雖然城規會在一些大型新市鎮規劃(NDA)上,幾乎無可避免跟隨了政府步伐,但在一些鄉郊地區,確實也有委員有做好把關。這些把關尤其體現於新界一些偏遠村落,一些業主及鄉紳申請擴大「鄉村式發展」(V)範圍,增加可容許建丁屋的位置,但往往受到城規會阻撓。

在新界不少原居民——即使不是大型的丁地開發商眼中,同樣擁有土地、大財團有力將土地發展,但小地主想起間屋都會被城規會諸多阻攔,深感不公。

還有一點:現時政府仍然未完全將環團排拒於諮詢架構之外,城規委員名單,除了與地產商有所連繫,亦有若干環團、學者代表,這些開明代表在多次的申述期間,亦確實有就市民與村民關心的問題,向規劃署提出有建設性的質疑。

「精簡」後的城規會,在公眾申述階段只有一次發言機會,而且不能夠授權他人代為發言。此舉除了令到一些足以影響劃決定的資料,未必能夠有效地在城規會上被表達。

另外城規會會議一般於平日日間舉行,對大多數人來講都不易出席表達意見,過往村民及組織者,都會在得到意見提交者親自確認下,獲授權於會上發言。授權制被取消,申述人即使無法前來也無法將本來應有的發言時間,授權意見相近的團體使用,民意在城規會上將會不成比例地被壓縮。

另一項比較受爭議的,是以往所有人都可以按《城市規劃條例》12A條申請改劃,但「精簡」後只容許業權人和政府部門通過改劃申請,啟動城規程序。

前政府規劃師薛國強兩度入紙將「電車」剔出中環金鐘分區規劃大綱圖引起公眾關注。改劃申請未受公眾支持,最終亦被否決。過往亦有團體以申請12A改劃為方式,在城規會提出保育方案。2016年,薄扶林置富花園居民協會申請改劃薄扶林置富山谷為全港首個生態古蹟公園,最終不獲規劃署支持而被否決。

雖然由結果論來看,民間規劃方案往往難以得到政府部門支持,但容許市民以公眾利益申請改劃,也一定程度地成為了表述某種對現有規劃不滿的窗口。日後民間不再擁有改劃的提出權利,只能被動地參與在城規過程之內,或多或少都是一種倒退。

早已視城規程序只屬走馬看花,再精簡的程序對日後受影響的村民來講,只不過是長期戰鬥還是短期抗爭的分別。不過改劃期間反對意見的動員,往往體現了公眾對土地改劃的取態又意見,民間的聲音未必能夠如技術官僚或規劃師專業,但在申述期間的表述及行動,讓受影響的社群可以聽見、看見公眾對自己的支持,也連結著社群的關心者與苦主。而民間替代方案在過去二十年的城鄉反收地運動,都是一種強而有力的方式,說服公眾「發展有更多可能性」。而城規程序就是嘗試在制度裡將民間方案,直接與當局規劃對決的平台。

這些實踐隨著城規程序精簡將難以再現,民間聲音不再在城規會出現。對於面對拆遷村民來講,雖然城規會都只是「走程序」,但也少了一個平台去表述與對話。技術官僚與專業規劃師全面主導,他日作出決定更快速,受影響社群聲音何以再在程序期間被彰顯、何以影響決定?城市規劃為誰而做?