精簡城規程序,到底嘈緊乜?——給初心者們的入門簡介

政府以加快造地速度,計劃精簡城規程序只差一步之遙,當局其中一個最重要的理由,就是認為現時城規程序、城規會會議過於冗長,拖慢整個城規程序進度,繼而也延誤了政府開發土地的進度。

在討論之前,或許要跟大家用最簡單的語言解釋「城規程序」到底是怎樣一回事。

在香港大多數地方,一幅土地無論是私人地或官地,持有或使用土地的人,都會受到不同形式的法例、契約,限制土地只能進行某些用途。在契約層面有地契等文件,另一種限制就是土地所在的位置,在一個區域之內屬於甚麼規劃用途,最簡單的例子,是若果一個地段被規劃為「康樂用地」(REC),理論上這些位置就只可以進行規例內容許的康樂用途,不應建屋、做工廠之類。

一張規劃申請

而制定「甚麼位置應該有怎樣的用途」、或者「重新劃定這個區域的土地用途」,就是由行政長官會同行政會議決定;而這個決定就會根據城市規劃委員會的決定進行,並成為一幅幅「法定圖則」,這些分佈在各個區域的圖則就是「分區規劃大綱圖」(OZP),而若發現有人違反OZP的規劃用途,同時該土地屬發展審批地區圖(DPA)之內,規劃署就有權進行執法和檢控。

實際操作還不止於此:我們並不能單純從OZP地圖去判定一幅土地是否違規,因為每張法定圖則裡面都有一個「註釋」,去定義每種「用途」具體可以做甚麼。

當中註釋會分為第一欄(Col 1)——不用另外申請,就可以進行的用途,例如你在「農業」(AGR)用地上耕田,不需要向城規會申請。而第二欄(Col 2)就是先要向城規會申請方可進行的用途,例如在AGR地上想興建一間農用構築物,作為接待參觀客人的遊客中心,就要先向城規會申請。

除了Col 1/2,規劃署亦只能於有被指定為「發展審批大綱圖」(DPA)的地區執法。在80年代發生一宗「生發案」,前鄉議局主席劉皇發旗下的生發生發地產投資有限公司,申請於旗下一幅土地擺放建築材料被拒後,入稟法院覆核,最終法庭認為地契只列出土地用途而非限制,於是新界不少農地就開始紛紛被改變用途。

後來當局將《城市規劃條例》覆蓋範圍擴大至新界郊區,同時引入「發展審批地區圖」(DPA),記錄在法定圖則制定前的土地用途,賦予規劃署權力當發現土地用途被更改至不符合條例的規定時,有足夠證據採取執管行動。

DPA的有效期為三年,之後會被OZP取代,規劃署亦可繼續根據OZP行使權力;不過在90年代前已經改變用途的土地,規劃署就無權執管,導致這些地區即使有OZP、規劃署都無權就違反圖則執法,這個法律漏洞尤其常見於南大嶼如貝澳等地。

另一種情況是,由於郊野公園範圍受《郊野公園條例》管制,郊野公園不會被劃入DPA內;但以往在制定郊野公園範圍時,會將部分私人土地或村落剔出,成為郊野公園內的「不包括土地」,這些地方的規劃不受任何條例規管,最終在2010年商人魯連城在大浪西灣興建住宅、引起公眾反響之後,政府才為多個不包括土地指定為DPA、並再為之草擬OZP規管。

在此不再深究城規會的運作及執管具體操作,但由此可見,土地的規劃既牽涉到公眾利益,也可能限制了私人產權的權益。例如2010年城規會修例銅鑼灣OZP時,區內擁有物業的發展商希慎興業不滿城規會加入高度限制等條件,違反《基本法》保障私有土地財產原則提出司法覆核,結果政府敗訴,圖則發還城規會再議。

2021年馬鞍山村半山村民於城規會申述

而城規會往往也是正反雙方的角力現場。當年新界東北發展,政府經城規程序改劃古洞北及粉嶺北的農地與民居為新市鎮,引起公眾關注,最終城規會接獲4萬多個反對申述、僅得7個贊成;村民與反對東北發展的市民馬拉松式在城規會發言數百小時,但草圖仍獲城規會通過。可見民意與社會反響,本來已並非由特首委任的城規委員們,判定土地是否應該改劃時的決定因素。

縱然如此,城規會在過往的日子裡面,仍然是受到改劃影響的一般市民,在整個規劃程序裡唯一一個有機會左右決策,又或者至少是直接向決策部門直接反映意見(公眾申述環節,由兼任城規會主席的發展區常任秘書長主持)的機會,即使過往在東北事件後開始加入愈來愈多的申述限制、馬拉松式發言難再復見,但對於位處弱勢的村民、農戶等直接受改劃影響的人士,仍然是一個重要窗口。2021年,馬鞍山村(半山)村民就是在城規會準備海量文件、資料,不間斷地發言三日,成功擋下了改劃行動,成為近二十年香港反迫遷運動絕無僅有的勝仗。

各大環團及土地倡議團體,已經一而再再而三指出,城規程序再「精簡」的弊端,亦與多年來公民社會提倡「城規民主化」的訴求背道而馳。現正於城規會申述階段的石梨坑村、金山村(石籬改劃)村民,可能成為第一批只能在獲得城規會邀請才可以就申述發言的拆遷社群,本已艱難的守村之路更見崎嶇。

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